Los ‘padres’ del Estatuto en el Parador de Carmona. Fotografía: Pablo Juliá, 1981
El 4 de diciembre de 1977 resulta un día clave para la historia reciente de Andalucía. Ese día, miles de andaluces, salieron a la calle convocados por los representantes de las ocho provincias en Cortes para manifestarse a favor de la democracia y pedir autonomía. El magnífico seguimiento que tuvieron las diferentes manifestaciones organizadas en cada una de las ocho capitales de provincia andaluzas haría ya imparable el proceso autonomista para Andalucía, que ya no renunciaría al máximo grado de autonomía para la región.
Once meses antes se aprobaba en Cortes la Ley de Reforma Política, lo que se ha venido a llamar el “harakiri” de las Cortes franquistas, para dar paso a un modelo democrático de Estado para España. Esta ley supone, en efecto, el desmantelamiento del sistema franquista de representatividad en lo referente a las instituciones del Estado, sustituyéndolas por otro de legitimación democrática de los representantes del pueblo español. Además, se reconoce, sin más, los derechos fundamentales de los ciudadanos y la supremacía de la ley, constituyéndose así en un Estado de Derecho. Por lo demás, todo siguió igual, si bien no fue poco lo que cambió, ya que inmediatamente derivado de ella fueron las primeras elecciones libres desde aquellas que ganara el Frente Popular hacía más de cuarenta años, en febrero de 1936, durante la Segunda República, y que darían paso a la Guerra Civil, así como la apertura de un proceso constituyente que culminaría con la aprobación en referéndum de la Constitución Española de 1978, un año después de aquel 4 de diciembre.
Los parlamentarios, diputados y senadores, elegidos por las ocho provincias andaluzas en las elecciones generales celebradas el 15 de junio de 1977, constituidos en Asamblea de Parlamentarios andaluces el 12 de octubre, en tanto que representantes legítimos del pueblo andaluz y a la vista del multitudinario apoyo recibido a la iniciativa autonómica, aprobaron el día después de Reyes del año siguiente un proyecto de decreto que regulaba la concesión del régimen preautonómico. Este se concretó mediante la aprobación por unas Cortes aún preconstitucionales del Real Decreto-ley de 27 de abril de 1978 que, de forma provisional en pos de la redacción y aprobación de un Estatuto de autonomía, creaba la Junta de Andalucía, compuesta por un Pleno y un Consejo Permanente, integrados por 31 miembros y quince respectivamente, elegidos de entre los parlamentarios promotores por ellos mismos, además de representantes de cada una de las provincias. Estas últimas, que con la constitución de la Comisión Promotora del Ente Regional para Andalucía el 26 de abril de 1976 habían iniciado la redacción de un hoy olvidado proyecto de Bases Estatutarias de la Mancomunidad de Andalucía que a estas alturas se daba ya por superado, pasan a integrarse así plenamente en el proyecto autonomista. Las competencias del ente preautonómico serían acordadas por una comisión mixta compuesta por representantes del Estado y de la Junta que quedaba instituida por el Real Decreto 832/1978, de misma fecha que el Decreto-ley que desarrolla.
La recién constituida Junta de Andalucía, con mayoría del PSOE, elige en la ciudad de Cádiz como su presidente a Plácido Fernández Viagas el 27 de mayo de ese mismo año. Meses más tarde, a comienzos de diciembre, el pueblo andaluz se vuelve a manifestar, si bien en menor medida que el año anterior, pero de forma igualmente masiva, reclamando para Andalucía la plena autonomía. Este respaldo popular provoca que, inmediatamente y coincidiendo con el aniversario de la primera gran manifestación, a iniciativa del Presidente se firme el conocido como Pacto de Antequera, suscrito por todos los partidos con relevancia en el territorio, esto es: PSOE, UCD, PCE, AP, DC, PTA, PSA, ORT, ID, RFE (Reforma Social Española) y ACL (Acción Ciudadana Liberal).
Dos días después de la firma del Pacto, la Constitución Española aprobada en Cortes era ratificada en referéndum por el conjunto del pueblo español, entrando en vigor a finales de año tras la pertinente firma del Rey. En esta se reconoce y garantiza el derecho a la autonomía (artículo 2), así como se establecen los procedimientos para el acceso a la misma y dos grados competenciales diferenciados, atribuibles según la vía escogida (Título VIII). Estos dos procesos son el regulado por el artículo 143, más sencillo para su consecución, pero limitado en cuanto al acceso a competencias; y el del 151, mucho más complejo de realizarse, pero que garantiza el máximo grado de autonomía contemplado. Sin embargo, mediante la disposición transitoria segunda, se reconoce a su vez el acceso a la plena autonomía a las regiones que en el pasado hubiesen aprobado sus respectivos estatutos de autonomía (es decir, Cataluña, País Vasco y Galicia) sin necesidad de pasar por los requisitos establecidos en el artículo 151. Andalucía, que había desarrollado igualmente su propio Estatuto de Autonomía durante la Segunda República, queda excluida por no haber llegado a someterlo a aprobación mediante referéndum debido al estallido de la Guerra.
Tan sólo unos meses más tarde, el acuerdo de la comisión mixta sobre el traspaso de competencias del Estado a la Junta se concreta con el Real Decreto 698/1979, del 13 de febrero. En él se recoge el listado de competencias transferidas, las cuales son administración local, agricultura, transportes, urbanismo, actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, y turismo. Paralelamente y tras el referendo de la Constitución por el Rey, se da paso a un nuevo proceso electoral, el primero bajo el paraguas constitucional. Las elecciones se celebran el primero de marzo, produciéndose una nueva mayoría de la UCD, seguida del PSOE. Tras la pertinente constitución del nuevo Parlamento, Fernández Viagas deja patente su intención de no continuar como Presidente de la Junta, pese a haber revalidado su escaño como Senador por Sevilla. Su sustitución se produce, tras su dimisión, el día dos de junio de ese mismo año, reemplazándole en el cargo el que era hasta entonces consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, Rafael Escuredo, también socialista y que fue nombrado con el apoyo del PCE y el PSA, además del PSOE. Comienza de esta forma el segundo gobierno preautonómico, con ocho consejerías, que se reparten tres para los socialistas y otras tres para la UCD, una para los comunistas y otra para los andalucistas. A este gobierno corresponderá luchar por la consecución de la autonomía mediante el artículo 151 CE, de acuerdo con lo expresado por el Pleno, reunido en Granada, el día 21 del mismo mes.
Comienzan a producirse entonces los contactos pertinentes con los ayuntamientos, pues se trata de uno de los requisitos que establece la constitución, para calibrar el apoyo a la iniciativa autonomista. El requisito constitucional exigido, las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias, fue ampliamente superado, sumándose a la iniciativa más del 90% de los ayuntamientos, así como todas las diputaciones provinciales. Este consenso entre provincias y municipios suponía de hecho la superación del primer obstáculo para acceder a la ansiada plena autonomía, pero aún quedaba lo más difícil, el referéndum. Tras largas negociaciones entre Gobierno y Junta, y sobre todo después de una reunión entre sus respectivos presidentes, Adolfo Suarez y Rafael Escuredo, este último consigue que el primero convoque el requerido referéndum que habría de suponer la culminación de proceso. Mientras tanto, una comisión formada en principio por seis miembros (dos por el PSOE y dos por la UCD, uno por el PCE y otro por el PSA) había iniciado en Ronda, a finales de 1978, la redacción de un anteproyecto de Estatuto de autonomía para Andalucía, el cual estaría terminado para agosto de 1979, tras sumarse un séptimo comisionado, en la ciudad de Carmona. Los ponentes del mismo fueron Ángel M. López y López, Juan Carlos Aguilar Moreno, José Rodríguez de la Borbolla y Camoyán, Miguel Ángel Pino Menchén, Carlos Rosado Cobián, Pedro Serrera Contreras y Javier Pérez Royo.
Con posterioridad a la sucesión de los acontecimientos políticos aquí relatados, se va a producir un giro en la posición de la UCD y el Gobierno con respecto de la vía preferida para acceder a la autonomía, decantándose por la del 143 y rompiendo así el consenso político que hasta entonces había reinado en la región en relación a la futura autonomía que se deseaba para Andalucía. Esta postura quedó constatada en la reunión del Comité Ejecutivo de dicho partido del 15 de enero de 1980, donde se optó por pedir la abstención para el referéndum que habría de celebrarse tan sólo un mes y medio después, lo que de facto suponía alinearse por el rechazo a la plena autonomía, pues la Constitución exige mayoría absoluta sobre el conjunto del censo en cada una de las provincias, y no sobre el número de votantes. Además, tres días después, se aprueba en Cortes la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades de referéndum, que establecía la necesidad de obtener dicha mayoría en todas y cada una de las provincias, en cuyo caso contrario, habría de esperarse cinco años para reanudar el proceso en cuestión. Ello conllevó también la dimisión del ministro de Cultura, el sevillano Manuel Clavero Arévalo, quién hubo de escoger, según sus propias palabras, “entre ser ministro o un buen andaluz”. Eligió esto último.
En vistas del nuevo escenario político que se planteaba, con la oposición abierta del Gobierno al proceso autonomista, el presidente de la Junta, Rafael Escuredo, convoca a todas las fuerzas políticas firmantes del anteriormente mencionado Pacto de Antequera para ratificarlo y reafirmar su compromiso para con Andalucía. Este solemne acto se produce el 21 de febrero, con la presencia de Democracia Cristiana de Andalucía, Partido Socialista de Andalucía, Partido Socialista Obrero Español, Partido del Trabajo y Alianza Popular, si bien con la reserva de esta última, además de la consabida ausencia de la Unión de Centro Democrático, el partido del Gobierno. El acuerdo, en plena campaña electoral, pretendía recuperar la unidad frente a la durísima campaña llevada a cabo por la UCD, donde se pretendía hacer creer a los andaluces que ese no era su referéndum y que la autonomía ya estaba decidida. “Qué no te engañen”, decía una locución, que afirmaba a su vez que la vía del 151 era “mala para Andalucía”. Días más tarde, y precisamente a consecuencia de la celebración de un mitin del PCA para pedir el ‘sí’ en el referéndum, Alberti entró en Granada, donde recibió la llave de la ciudad de manos de su alcalde.
Finalmente, llegó el 28 de febrero de 1980, saliendo los andaluces a votar mayoritariamente a favor del 151, pese a la complejidad que podía comportar para muchos ciudadanos (en 1981 más del 15% de la población era analfabeta y sus ocho provincias estaban entre las doce con mayor índice de analfabetos del conjunto de España) la redacción de la pregunta, que decía así: “¿Da usted su acuerdo a la ratificación de la iniciativa prevista en el artículo ciento cincuenta y uno de la Constitución a efectos de la tramitación por el procedimiento establecido en dicho artículo?”. De esta forma, el presidente Suarez conseguía que en la pregunta no apareciesen las palabras “Andalucía” ni “autonomía”, de conformidad con la campaña orquestada por su partido. Aún así, los resultados dieron como ganador al ‘sí’ en casi todas las provincias. En Sevilla, Córdoba, Cádiz, Huelva y Málaga se superó el 50% más uno sobre el censo electoral exigido, en algunas ampliamente, como Sevilla con un 65%, Córdoba con un 60% o Cádiz con un 55%. En Granada también se había superado, alcanzándose un 52%, pero este resultado fue impugnado por la UCD en relación a un acuerdo por el que se decidió eliminar del censo a las personas fallecidas o incapacitadas desde el 1 de enero de 1979, que seguían apareciendo en las listas de electores, si bien la Audiencia Territorial de Granada resolvió desestimarlo. Sin embargo, en las provincias de Jaén y Almería no se consiguió alcanzar la mitad más uno del conjunto del ceso, por lo que PSOE, PCA y PSA decidieron presentar un recurso contencioso-electoral para que se aceptasen como válidos votos que se habían contabilizado como nulos al aparecer varios en un mismo sobre, además de solicitar que se repitiese el referéndum en Almería. La sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia resolvió a favor del primer supuesto y en contra del segundo, suponiendo la victoria en Jaén por un ajustado 50’07%, al tiempo que la derrota en Almería, donde apenas se alcanzó un 42% de votos afirmativos sobre el conjunto del censo. El fallo de Almería, provincia donde entonces era fuerte la UCD, era la victoria de Adolfo Suarez, pues acarreaba tener que esperar cinco años para poder reemprender la iniciativa autonomista.
Se trataba de una dura derrota desde el punto de vista jurídico, ya que no se había conseguido superar el criterio exigido para todas y cada una de las provincias. En cambio, suponía una arrolladora victoria política, pues a pesar de las muchas dificultades superadas y la alta exigencia del proceso, sólo se perdió por un pequeño porcentaje de votos en tan sólo una de las provincias. Era complicado, por tanto, sostener que Andalucía, que había agotado una vía especial para el acceso rápido a la plena autonomía que no tuvieron que realizar Cataluña, País Vasco o Galicia para alcanzarla y que ninguna otra intentaría ni antes ni después por lo complicado de su ejecución, tuviera que renunciar a la misma por una impertinencia jurídica debido al amplísimo respaldo ciudadano recibido por la iniciativa.
Es por esto que, tras una serie de reuniones entre el presidente del Gobierno y representantes de los partidos más importantes en Andalucía, se acordó la sustitución de la iniciativa autonómica en la provincia de Almería haciendo uso del artículo 144 de la Constitución, por el que el Gobierno, en pro del bien nacional, disponía de tal facultad para decidir sobre una provincia que hubiera quedado descolgada durante la conformación del Estado de las autonomías. Esto se llevó a cabo a raíz de una iniciativa de la Asamblea de Parlamentarios andaluces, que Suarez hubo de asumir, aprobándose tal cual como Ley Orgánica 13/1980 el 16 de diciembre, a pesar de las muchas dudas suscitadas sobre su constitucionalidad, ya que el artículo en base al cual se aprobaba parece estar en principio pensado exclusivamente para la vía de acceso por el artículo 143 de la Constitución. Pero no sólo con eso bastaba, pues también hubo que reformar la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades de referéndum en su artículo octavo, añadiéndose al párrafo cuarto una excepción hecha ad hoc por la que se entiende ratificada la iniciativa en el resto de provincias, pese a fallar una, además de contemplarse la sustitución de la iniciativa autonómica en una de las provincias que no hubiera superado el proceso, previa solicitud del conjunto de senadores y diputados electos por la misma.
De esta forma conseguía superarse el escollo planteado por la negativa de Almería en el referéndum, alcanzando así Andalucía la autonomía por la vía del 151 e igualándose en términos jurídicos a las nacionalidades históricas de Cataluña, País Vasco y Galicia, subsanando la historia aquello que le arrebató el Golpe de Estado del 18 de julio de 1936 y que le correspondía, como demostró, por pleno derecho. Aún quedaría, no obstante, el asunto del Estatuto, pues una vez definidas las competencias a las que se tendría acceso, tocaba adaptar el borrador a las mismas, en concreto a las reguladas por el artículo 149 CE, ya que junto a la organización institucional, el apartado de competencias es uno de los que se han de plasmar obligatoriamente en el mismo, como establece el 147.2 de la Constitución. Para ello, a iniciativa del presidente de la Junta, se constituye una nueva ponencia el 4 de diciembre de 1981 en Sevilla, la cual, tras duras negociaciones en temas como el uso del término nación o nacionalidad, así como la cuestión de Ceuta y Melilla o la ley electoral, termina sus trabajos el 12 de febrero, nuevamente en Carmona. Este anteproyecto de Estatuto es trasladado al Consejo Permanente, que lo ratifica el día 16 en Cádiz. Ya en su recta final, el anteproyecto pasa a la Asamblea de Parlamentarios andaluces, reunida en Córdoba el 28 de febrero (sólo cinco días después de la tentativa golpista de Tejero), donde va a sufrir un cambio sustancial en el articulado, provocando fuertes disensiones que acabarán con el voto en contra del PSA el 1 de marzo.
Como último paso previo a la aprobación mediante referéndum, el ya proyecto de Estatuto habrá de pasar aún por el Congreso de los Diputados, en el cual será “racionalizado”, fruto de un pacto bilateral PSOE-UCD en coherencia con la inminente aprobación de la LOAPA, que más tarde sería anulada por el Tribunal Constitucional. El resultante es sometido a referéndum, siendo ratificado por la mayoría de los votantes andaluces el 20 de octubre, requisito sine qua non tras el que será sancionado por el rey el día 30 de diciembre, entrando en vigor el año próximo. Ya en 1982, y tras la celebración de las primeras elecciones autonómicas, el 21 de junio quedó constituido el Parlamento de Andalucía, expresión de la voluntad popular de autogobierno de los andaluces.
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